《環境保護（hù）稅法》一審在即 五大思考*

《環境保護稅法》的設計，應當圍（wéi）繞要達到的預期目的，開展體係（xì）構建和具體的規範設計工作。從目前來看，意見（jiàn）稿已進入全國人大常委（wěi）會並作初步修改，進入一審、二審和三審後，將不斷作出修改。目前而言（yán），意見稿的（de）修改需（xū）要考慮以下幾（jǐ）個方麵（miàn）的（de）問題（tí）。　　　　
一、製定（dìng）必要性的再認識　　　　
《環境保護稅（shuì）法》即將進入一審（shěn）。有消息指出，2016年或者2017年初該法可能三審通過。盡管如（rú）此，針對（duì）此法製定的必要性，社會（huì）各方的看法仍然很不同（tóng）。有相當多的人仍然堅持認為，排（pái）汙收費可以解決目前的問題，為什麽非要向（xiàng）西方學習，出台環境保護稅法呢？而且zui近十（shí）來年向西方學習的許多環境保護“經（jīng）驗”，zui終（zhōng）都因在（zài）中國水土不（bú）服而變形甚至作罷。為此，完善排汙收（shōu）費製（zhì）度，而不是另起爐灶，推倒重來。我們認為（wéi），在依法行政的時代，作（zuò）為一個經濟調控手段，費改稅是大（dà）勢所趨。如果在環境保護稅和排汙（wū）收費之（zhī）間做一個有效（xiào）的銜接（jiē），開展費改稅的立法還是可以讓各（gè）方接受的。國（guó）務院法製辦公（gōng）室2015年公開（kāi）的《環境保護稅法》征求意見稿（以下簡稱征求意見稿）規定，稅額標準與現行排汙費的（de）征收標準基本一致。省級人民*可（kě）以統籌考慮本地區環境承載（zǎi）能力、汙（wū）染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在規定的稅額標準上適當上浮應（yīng）征汙染物的適用稅額，並（bìng）報國務院備案。可以（yǐ）看出，方案還是（shì）比較穩妥的。我們認為，考慮了過渡期的風險（xiǎn），做好了銜接，製定《環境保護稅法》可（kě）以（yǐ）達到以下幾個（gè）效果：　　　　
一是形（xíng）成統一各環境保護稅費的體係和框架，克服目前環境保護稅收和費用征收的零散和不係統的現象。這個體係和框架可以明確征收的思路、邏輯（jí）、範（fàn）圍、對象、基本原則、主要製度，這種邏輯的統一和協調有助於生態文明的建設（shè）和改革。　　　　
二是統一征（zhēng）收的（de）範（fàn）圍、對象、方法和規範，有利（lì）於征收的規範化、製度化和程序化，防止違規減免或者加重企業負（fù）擔的現象。一些人指出，費改稅後（hòu），環境保護部門權力減小，部門利益減小，配合稅（shuì）務部門征稅的積極性會不足。我們認為，有地方*的統一協調和征稅考（kǎo）核，這一現象應不足為慮。　　　　
三是加強征收的（de）力度（dù），為國家環保投資提供（gòng）充足的資（zī）金來源，利於（yú）環境保護稅收資金（jīn）的集中和規範使用，發（fā）揮其環境保護（hù）作用，防止地方各級環境保護部（bù）門違（wéi）法（fǎ）支出排汙費的現象。環境稅和排汙費都應專款，但現在的排汙費的征收和使用在地方仍然很不規範。在現實中，很多地方的環保部門仍然靠收排汙費來發工資，甚至發機關（guān）工作人員的工（gōng）資（zī），原因是地方*的撥款（kuǎn）根本不夠。如果製定《環境保護稅法》，環境稅就由稅務部門去征收，環保部門（mén）負責協同征收，這一（yī）現象可以避免。費改稅後，環境稅直（zhí）接進入國庫，其使用由國家法律予以規範，環保部門就不能拿來發工資（zī）了。如果環保部門的機（jī）構仍然龐大，就很難運行下去。　　　　
四是通過經濟手段來保護環境，如稅率根據經濟形勢適（shì）度調整，采取中央與地方（fāng）分稅的機製，有（yǒu）利（lì）於調（diào）動各方麵的積極性，形成經（jīng）濟發展與環境保（bǎo）護相協調（diào）的局麵（miàn）。基於以上優勢（shì），“十二五”規劃提出“完善資源環境稅費（fèi）製度”，十八屆三中全會決定提出“推（tuī）動環境保護費改稅”，《生態文（wén）明體製改革總體方案（àn）》提出“加快推進環境（jìng）保護稅（shuì）立法”，“十三五”規（guī）劃提出“開（kāi）征環境保護稅”。環境保護稅的（de）法製化已是箭在弦上，環境成本在國家環境法治的一體化考量之下正計入企業成本，促使企業主動追（zhuī）求節能減排，加速環保投資，即（jí）通過環境保護稅收調整產業結構，加速產業優（yōu）勝劣汰，淘汰（tài）落後與僵屍企業，促進產業經濟高質量、有效益的發展。
二、主要立法問（wèn）題的再思考　　　　
《環境（jìng）保護稅法》的設計，應當圍繞要達到（dào）的預（yù）期目的（de），開（kāi）展體係構建和具體的規範設計工作。從（cóng）目前來（lái）看，意（yì）見稿已進入全國人大（dà）常委會（huì）並（bìng）作（zuò）初（chū）步修改，進入一審、二審和三審後，將不斷作出修改。目前而言，意見稿的修改需要考慮以下幾個方麵的問題（tí）。　　　　
一是環境保護稅的理（lǐ）論和實踐體（tǐ）係化的問題。《環境保護稅法》作為（wéi）專門性（xìng）環境保護法律，應當是環境保護稅領域的綜（zōng）合性法律。首先它應當構建一個實踐性的環境保護（hù）稅（shuì）法體係（xì）和框架，形成自己的理論。從意見稿的條（tiáo）文來看，沒有規定指導思想、實施思（sī）路與策（cè）略、政策宣告、基本原則和主要製度，應用性太強，係統性和指導性不足。這個立法不足，是和目前的理論研究不（bú）足相適（shì）應的。目前，環境保護稅的範圍，如是否包括碳稅、生態補償稅、自然資源開發稅、市場（chǎng）交易稅等，自然資源界、生態保（bǎo）護界和環境汙染防治界（jiè）的（de）意見還很不統一，加上部門分割，目前要想統一很難。而開征環（huán）境保護稅，必須（xū）走*步，所以（yǐ），從環境汙染物排放稅入手（shǒu），先（xiān）簡單後複（fù）雜，可以理解。但（dàn）是無論如何，指導（dǎo）性的條款或者內容，如“調整產業結構”等（děng），還得（dé）多（duō）多少少地（dì）補充一點。　　　　
二是環境保護（hù）稅到底包括哪些稅（shuì）目。《環境保（bǎo）護法》是環境（jìng）保護的（de）綜合（hé）性、基礎性法律，雖然不是（shì）環境基本法，但是它對環境保護各領域的工作還是具有指導（dǎo）作用（yòng）的。環境保護稅是環境保護工作的一個主（zhǔ）要措施，如製定《環境保護稅法》，其適用範圍應當與《環境保護法》基本相匹（pǐ）配（pèi）。按照《環境保（bǎo）護法》的規定，環境保護工作不僅包括汙染防治（zhì），還包括生態保護、自然資源保護和環境交易的（de）行為，而意見稿第2條規定：“在中華人民共和國領域以及管轄的（de）其他海域，直接向環境排放應稅汙染物的企業事業（yè）單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人，應當依照本法（fǎ）規定繳納環境保護稅。”第3條規定：“本（běn）法所（suǒ）稱應稅汙染物是指大氣汙染物、水汙（wū）染（rǎn）物、固體廢物、建築施工噪聲（shēng）和工業噪聲以及其他汙染物。”可以看（kàn）出，意見（jiàn）稿所指的環境保護稅僅針對排放汙染物的行為，是《排汙費征收使（shǐ）用管理條例》的翻版，沒有針對生態建設、自（zì）然資源和環境交易（yì），範圍過窄，沒有新意。基於此，一些人認為，這個法律zui終變（biàn）成僅為環境保護部門適用的部門性法律。今後（hòu），國土資源部若力推《自（zì）然資源稅法》的（de）製定，國家林業（yè）部等部（bù）門若力推《生態保護稅法》的製定，將進一步加（jiā）劇部門立法的分割（gē）。　　　　
三是環境保護（hù）稅（shuì）重點（diǎn）調節（jiē）哪些重點監控產業。根據（jù）意見稿的規定，環境保護稅重點監控（排汙）納稅人是指火電、鋼鐵、水泥（ní）、電解鋁、煤（méi）炭（tàn）、冶金、建材、采礦、化工、石化、製藥、輕工（釀（niàng）造、造紙、發酵、製糖、植物油加工）、紡織、製革等重點汙染行業的納稅人及其他排汙行業（yè）的重點監控企業。我（wǒ）們認為，這（zhè）一規定看起來很全（quán）麵，但因為不同類型的企業排放有不同種類的汙染物（wù），故缺乏進一步的可操作性，應當列舉大氣汙染防治的重點監控（排汙）企業、水汙染（rǎn）防治的重點監控企（qǐ）業、固體廢（fèi）物排放重點監控企業、噪聲排放重點監控企業的形態。對於這些重點企業（yè），也應（yīng）當（dāng）分工藝開展分（fèn）類的規範。對於重點監控企業，也應當采取做加法和做減法相（xiàng）結合的方法，予以規範（fàn）。對於可以改造或者（zhě）升（shēng）級換代的企業，應當（dāng）用稅收（shōu）優惠措施支持它們改造或者升級換（huàn）代，繼續發揮他們在就業和稅收貢獻方麵的作（zuò）用；對（duì）於不能改造或者升級換代的企業，要用稅收的（de）杠杆手段，逼迫他們退（tuì）出市場，為新（xīn）型工業的發展騰出環境空間。　　　　
四（sì）是如何（hé）處理環境保護稅（shuì）和排汙（wū）權有償使用（yòng）費（fèi）的關係。目前（qián），國家正總結11個省份在（zài）排汙權有償使用和在排汙權交易方麵的試點情況。總結（jié）之後將（jiāng）結（jié）合經驗和問（wèn）題，出台統一（yī）的政策，按照（zhào）《生態文（wén）明體製改革總體方案》和“十三（sān）五（wǔ）”規劃的要求，在全國推行。環境保護稅和排汙權有償使用費都是針對排汙企業的（de）排汙行（háng）為征收的（de）費用。對於排汙權（quán）有償使用費，學者們普遍認為，其是一個“權利費”；對於環（huán）境保護稅，其是按照“環境補償”的原則對排汙行為實際征收的（de）費用。前者作為一個權利可以交易，一般來說，應當是*的，但（dàn）是按（àn）照財政部等部委出台的文件，這個權（quán）限隻有“三到五年”，所以又不像是一個資格性的權利（lì），在此情況下，還征收環境保護稅，產業界理解不（bú）了。也就（jiù）是說，如何處理環境保護稅和排汙權有償使用費的關係，沒有理順，學（xué）界和產業界的爭議仍然很大。在實踐中，北京、天津已經大規模上調排（pái）汙費至8-20倍，湖北2015年上調排汙費一倍左右，已經起到調節經濟行為、促進環境保護（hù）的效果，有的不太願（yuàn）意（yì）對現有企業再征收排汙權有償使用費（fèi）。基於此，建議《環境保護稅法》在製定時，要理順各種稅費的關係，隻（zhī）要達到了環境保（bǎo）護的效果（guǒ），就要（yào）果斷減少征（zhēng）收費（fèi）用和稅收，以減輕企（qǐ）業的負擔。　　　　
五是環境保護稅征收標準的統一和（hé）靈活性問（wèn）題。有人（rén）擔心，環境保護稅的推出會增加企業的成本（běn），導致中小企業無法承受，進而zui終由（yóu）消費者來買單。我們認為，目前經濟下行壓力比較大，如（rú）果費改稅工作做的（de）很好（hǎo），就不會出（chū）現這種問題，反之（zhī）就會出現大問題。根據研究，隻要是達標排（pái）汙（wū）和符合總（zǒng）量排汙的合法企業，就不可能增加企業的成本。不過，我（wǒ）國東部地區和其他發達城市，西部地區二十到三十年，在這種情（qíng）況下，環境保護稅的征收不要一刀切，要考（kǎo）慮地區差異。差異若過小，不利於落後地區的（de）經濟發展；差（chà）異若過大，會促使汙染企業跨地（dì）區轉移。從目前的排汙權有償使用來看，對於（yú）一噸COD的價格，有的發達省份為6000元左右，有的中西部地區僅為200多（duō）元。價格很低的省份，環境汙染就重一些，價格很高的省份，環境質量就好一些，環境保護稅征收標準的確（què）定，應當避免這一教訓。另外，就作用（yòng）而言，不能就稅收而談稅收，環境保護（hù）稅應當和環（huán）境（jìng）規劃等關（guān）鍵性改（gǎi）革措施（shī）有機地結（jié）合起來。下一（yī）步，應在京津冀、長三角、珠三角等大區域的範圍內（nèi）開展（zhǎn）“多規合一”工作，統籌區域內的產業結構和產業（yè）布局，既發揮（huī）各地的產業和資源優勢，也平衡各地的經濟和社會發展，防止各地產業重複和無序競爭的現象（xiàng）重演。環境保護稅的（de）征收如果和“多規合一”等措施結合起來，環境保護和經濟發展的雙重效果將相（xiàng）當好。　　　　
此外，立法規範的設計還要加強部門聯動，提高環境保護稅收製度的實施（shī）效果。如何科（kē）學設計《環境保護稅法（fǎ）》，讓各方共享生態文明體製改革（gé）的紅利，應（yīng）該在該法中建立健全相應的配（pèi）套製度，如環保部門、稅收部門以（yǐ）及其他相關部門如何有序銜接，克服地方保護和部門分割主義，通過聯動機製加強（qiáng）征繳（jiǎo）監管（guǎn）等問題，及時調整稅率等，值得深入探討，為此，需要建立統（tǒng）一的內部工（gōng）作平台和（hé）信息公開外部平台，提高監管效率，防止偷逃稅以及違（wéi）法減免稅等情（qíng）況發生。另外（wài），應當建立統（tǒng）一的（de）考核機製，防止部門之間（jiān）協同和配合不足的現象。隻有解決（jué）了這些問題，環境稅法才會得到有效實施。