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改革開放以來，我國在經濟持續（xù）高速增長、工業化和城鎮化進程加速的同時，也引發了（le）日益突出的生態環境問題，排汙者造成（chéng）的重大（dà）環（huán）境汙染和生態破壞損失（shī）得不到賠償，公眾的環境權益和生態係（xì）統得不到保護。
製定（dìng）頒布（bù）《生態環（huán）境損害賠償製（zhì）度改革試點方（fāng）案》（以（yǐ）下簡稱《方案》），是追究生態環境損害（hài）賠償責（zé）任、保護生（shēng）態環境資源和推動生態（tài）文明製度（dù）建設的重要舉措。
《方案》的出台背景與基礎
一是現行環（huán）境損害賠償“重人（rén）身（shēn）財產，輕生態環境（jìng）”。環境損害賠償法律體係由民法、侵權責任法、環境保護基（jī）本法與單行法等法律（lǜ）構成，總體來看（kàn），主要側重規製環境汙染導致的（de）人身、財產損害賠償（cháng）。除海洋環境保護相關法律對海洋生態環境損害有賠償規定外，目前法（fǎ）律體係中對生態環境損害的救（jiù）濟規定不完善。環境資源具有經濟、生態及由（yóu）生（shēng）態（tài）衍生的精神屬（shǔ）性，其中生態和精神（shén）屬性是環境資源滿足人類享受在良好環（huán）境中生活和審美情趣的基礎，環境資源遭到汙染或破壞，其（qí）使（shǐ）用價值與生態價值應該予以賠（péi）償，環境公益保護與（yǔ）生態（tài）環境責任追究製度缺失的問題（tí）急需得到解（jiě）決（jué）。
二是民事法律應對生態環境損害賠（péi）償（cháng）不足（zú）。我國憲（xiàn）法賦予了國（guó）家（jiā）和集體對自然資源的所有權，作為國家（或（huò）集體）對其所有的自然資（zī）源的損害求償權（quán）的依據。但是，歸屬國家和集體所有（yǒu）的自然資源於礦藏、水流、森林、山嶺（lǐng）、草原、荒地（dì）、灘塗（tú）等部分環境資源，難以涵蓋所有的生態環境（jìng）類型。同時，所有權理論重在保護自然資源的經濟價值，難（nán）以對（duì）自然資源的生態價值（zhí）進行保護。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之（zhī）物（wù），生態環（huán）境公共性、整體性的特點決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
三是環境法律中生態（tài）環境損害賠償製度不（bú）健全。為應對我國（guó）生態環境損害救濟不力，嚴重製約經濟、社會與環境可持續（xù）發展的問題，黨的十八屆三中全會對（duì）建立健（jiàn）全生態環境損害賠償製度提出（chū）了要求。2014年修訂的《環境保護（hù）法》確定了（le）損害擔責原則，並明（míng）確符合條件的環保（bǎo）組織為環境民事公益訴訟主體，客觀上為生（shēng）態環境損害賠償責任的追究提供了（le）依據。但此法仍（réng）規定（dìng）因汙染（rǎn）環（huán）境（jìng）、破壞生態造成損害應承擔（dān）侵權責任，並未將生態環境損害包含在內（nèi）。雖然zui高人民法院相繼出台了關於環境公益訴訟和環境（jìng）民事侵權糾（jiū）紛的司（sī）法解釋，對生態環境損（sǔn）害的賠償予以認（rèn）可，但司法解釋主要通過訴訟（sòng）中（zhōng）的法律適用調整個案中的生態環（huán）境損害賠償問（wèn）題，並非國家法律層（céng）麵對（duì）這一問題的係統（tǒng）規定。
《方案》的主要（yào）內容和特點
《方（fāng）案》主要規定了適用（yòng）範圍（wéi）、試點原則、損（sǔn）害賠償範圍、賠償權利人和賠償義務（wù）人（rén）、賠償程序、賠償責任承（chéng）擔方式，以及相應的技術、資金管理等問題。《方案》是國家層麵（miàn）以製度化的（de）方式對生態環境損害賠償製度進行的較係統和（hé）完善的規（guī）定，並且（qiě）具有諸多亮（liàng）點與特（tè）色（sè）。具體（tǐ）來說：
一、規定了賠償範圍，體現生態（tài）環境利益損失。
明確生態環境損害賠償範圍是構（gòu）建生態環境損害（hài）賠償（cháng）製度的基點。《方案》僅適用於生態環境本身損害的賠償，汙染導致的（de）人身、財產損害的賠償直接適用民事法（fǎ）律，不在《方（fāng）案》適用範圍之內。生態環境損害賠償範圍（wéi）包括必要合理的汙染清除費用、環境修複費用、環境修複期間服務功能的損失以（yǐ）及生態環境功能的*性損害4個主要方麵。調查評估費用和有關公共服務費也應由賠償義（yì）務人承擔。
生態環境損害具有特殊性，其補救主要是通過采取生態環境損（sǔn）害清理與修複措施將生態環境恢複到損害發生之前。因此，生態環（huán）境（jìng）的恢複是損害（hài）補救的核心目的，賠償隻是保障恢複的手（shǒu）段。生態環境損害賠償範圍也主（zhǔ）要取決於相應的清理與修複措施的費用。
二、規定了賠償（cháng）義務人，明確免責情形（xíng）。
《方案（àn）》限於（yú）追究違法違規造成環境汙染和生態破壞（huài）的單位和個（gè）人，黨委和*有關負責人因（yīn）決策失誤造成生態環境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用（yòng）於有明確責任主體的生態環境損害賠償責任追究。對於曆史的生態（tài）環（huán）境損害問題，各地可（kě）以根據實際情況進（jìn）行探索，不做硬性要求。因此（cǐ），《方案》規定違法排汙（wū）汙染環境、破壞生態的企事業單位和其他生（shēng）產（chǎn）經營者是生態環境損害賠償的主要責任主體（tǐ）。
三、規定了（le）賠償權利人，授予試點地方省級人民（mín）*損（sǔn）害（hài）索賠（péi）權。
針對目前生態環境損害（hài）主要由環保組（zǔ）織提（tí）起環境民事公益（yì）訴訟（sòng）進行救濟，*救濟生態環境損害權責缺失的現狀，《方案》根據《環境保護法》關於地方（fāng）人民*對本（běn）行政區域環境質量負責（zé）的規定，明確賦予地方人（rén）民*保護公共環境利益的職責，在生態環境損害發生後通過與責任者進行磋商，及時開展生態（tài）環境損害修複工作，並在（zài）磋商不成（chéng）的（de）情況下及（jí）時提起訴訟。在具體實踐中，試點地方省（shěng）級人民*可以根據環境事件（jiàn）的具體情況，決（jué）定由（yóu）相關部門或機構負責啟動磋商或（huò）訴訟等賠償（cháng）的具體工作。這種規定的理論基礎在於，生態（tài）環境為全民所有，*代表全民對其進行管理與保護。因此，當生態環境受到侵害時，*有義務為（wéi）保護公共環境利益不受（shòu）損害進行索賠。從公共環境利益保護（hù）的角度強化了*及其部門（mén）的履責意識。
四、規定了賠償的磋商程序，創設救濟損害的新途（tú）徑。
《方案》在現有（yǒu）的環境（jìng）民事訴訟之外，創設了“磋商”這種生態環境損害救濟的新途徑。根據《方案》，賠（péi）償權利（lì）人在（zài）知悉生態環境損害發生後，應當通過調查、評估等方式確定生態環境損害已經發生且達到（dào）需要賠償的程度，同時，確認生態環境損害賠償義務人。在具有明確賠償（cháng）義（yì）務人的情況下（xià），啟（qǐ）動與賠（péi）償義務人（rén）的（de）磋商程序。磋（cuō）商的主要內容包括調查評估內容以及（jí）修（xiū）複啟動時間（jiān）期限的（de）確定。賠償責任的承擔方式優（yōu）先采用修（xiū）複方式，在修複（fù）不能的情況下適用金錢賠償責任。磋商（shāng）過程中的關鍵信息應當向社會公開，邀請（qǐng）專家（jiā）和公眾參與。
五、規定了賠償訴訟程序，拓展（zhǎn）已有的損害救濟（jì）途徑
《方（fāng）案》賦予賠償權利人直接或在磋商不成情況下提起生態環境損害賠償訴訟的權（quán）利，是對現（xiàn）行環境民事（shì）公益訴訟（sòng）製度的有益補充。提出了賠償權（quán）利人（rén）開展生態環境損害賠償磋商、提起生態環境（jìng）損害賠償訴訟以及（jí）鼓（gǔ）勵環保組織提起（qǐ）生態環境損害賠償訴訟的要（yào）求，設計了針對生態環境損害賠償訴訟特點的證據保全、先予執行（háng）、執行監督及分期執行等（děng）製度。賠償權利人進行磋（cuō）商和訴（sù）訟中應當注意與其（qí）日常行政管理的關係，罰款、責令停產停業等是*相關部門對（duì）違法企事業單位的（de）行政（zhèng）處罰方式（shì）。生（shēng）態（tài）環境損害民事賠（péi）償與行政處罰屬於不同的法律（lǜ）關係，並行不（bú）悖。
六（liù）、規定了試點（diǎn）工作配套措施，保障製度順利（lì）推進。
《方案（àn）》明確了生態環（huán）境損害（hài）的技術和公眾參與等保障生態環境損害賠償工作順利（lì）開展的相關（guān）措施。在（zài）生態環境損害賠償過程中（zhōng），需要以環境損害評估作為技術支撐保障（zhàng）生（shēng）態環境損害調查、評（píng）估與修複方案（àn）製定等事實認定工作的順利開展。為保（bǎo）障評估活動的科學合理、客觀中立，《方案》對生態環境損害（hài）評估機構能力提出了要求，並（bìng）對評估活動進行規範化管理。為（wéi）有（yǒu）效監督生態環境損害修複（fù）與賠償中損害（hài）調查、評（píng）估、修（xiū）複（fù）方案製定，行（háng）政磋商合意過程，以及修複措施與賠償金執行等工作的開展，《方案》強化了信息公開與公眾參與（yǔ）的要求。
加快實施《方案》的若幹建議
一、加快建立生態環境損害評（píng）估技術體係（xì）
生態（tài）環境損害評估是確認生態環（huán）境損害發生及其程度、認定因果關係和（hé）可（kě）歸責的責任主體、製定生態環境損害修複方案、量化生態環境損失的技術依據，評估報告是（shì）生態環（huán）境損害賠（péi）償訴訟的重要證據。目前，環境汙染和生態破壞行為導致的生態環境損害評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但（dàn）“多因一（yī）果”和“多果一因”的生態（tài）損害情況下如何確認各因果關係鏈（liàn）條等關（guān）鍵技術（shù）問題尚待深入研究。同時，針對同一評估對象而由（yóu）多（duō）個（gè）*部門發（fā）布的不同損（sǔn）害評估技術方法如何做出綱領性統籌、如何在個案中選擇適（shì）用需要進一步明確。目前，當務之急（jí）是要分領域加快建立生態環境（jìng）損害評估技術體係（xì）。
二、細化賠（péi）償權利人開展的磋（cuō）商和訴訟工作（zuò）程序（xù）
建議從兩個方麵細化磋（cuō）商與訴（sù）訟工作程序。首先，需要明確賠償權利人開展生（shēng）態環境損害賠償磋商與生態環境損害賠償訴訟程序（xù）的銜接規則，以及生態環境損害賠償訴訟與環保組織根據《民事訴訟法》和《環境（jìng）保護法》提起（qǐ）環境公益訴訟之間的關係。建議試點地方根據生態（tài）環境損害賠（péi）償訴訟在原告、訴訟請求（qiú）、訴訟標的等方麵的特（tè）點，研究符合實際需（xū）要的特殊程序，並探索特殊程序與《民事訴（sù）訟法》一般程序之間的（de）銜接規則。其次，細化生態環境損（sǔn）害磋商（shāng）的（de）具體工作程序，包（bāo）括賠償權利人的管轄範圍與案件受理、損害調查、評估的委托、責任人的認定、修複方案的製定、磋（cuō）商協議的通知、磋商的形（xíng）式與內（nèi）容、磋商決定及其效力等內容。
三、強化損害賠償過程中（zhōng）的（de）信息公（gōng）開和公眾參與
建議在生態環境（jìng）損害調（diào）查、評估、修複方（fāng）案（àn）製定與修複執（zhí）行等賠償過程中，強化公眾知情權（quán）、參與權與監督權。從賠償權利人與賠償義務人兩大（dà）主體方麵明確信息公開的內容、對象、程序與方式，對涉及公共環（huán）境利益的（de）重大事項采取強製信息公（gōng）開。細化生態環境損害賠償公眾參與機製中公眾範圍的選擇與確（què）定標準，明確公眾介（jiè）入生態環境損害賠償（cháng）的時間點，優化（huà）谘詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理（lǐ）。
四、規範生態環境損害賠償資金（jīn）管理
此方案尚未對生態環境損害賠（péi）償的社會（huì）化（huà）分擔方式（shì）進行設計（jì）。建議試點地方結合地方生態環（huán）境損害主要類型、資金需求量規模和潛（qián）在資金來源，對生態環境損害賠償資金的（de）籌措進行頂層設計，堅持汙（wū）染者付費（fèi）原（yuán）則，積極推進企業環境損害賠償（cháng）基金與環境修（xiū）複（fù）保（bǎo）證金製度；遵循受益者付費原則，鼓勵構建市場型環境修複基金與環境應急基（jī）金製（zhì）度；提倡（chàng）風（fēng）險共擔原則，探（tàn）索設立高風險行業環境責任信托基金與強製環（huán）境責任保險製度。此外，試點地方還可以在解決曆史性問題的資金保障（zhàng）機製方麵、建立（lì）高環境風險企業財務擔（dān）保製度方麵進行積極探索，為（wéi）生態環境損害賠償問題的zui終解決提供模式。
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